En lo que se refiere a gestión territorial y aplicación de los instrumentos de planificación existentes y al servicio de ella, es evidente que hasta hoy y a pesar de los innumerables esfuerzos, no se ha logrado resolver eficaz y eficientemente algunos problemas y procesos territoriales adversos e indeseados: permanecen desequilibrios territoriales de población y actividades; localizaciones incompatibles con el medio natural provocan impactos ecológicos y paisajísticos no deseados; existen situaciones de vulnerabilidad frente a la localización de ciertos usos y actividades en zonas de riesgos naturales; aún hay déficits en infraestructura y equipamientos; y persisten conflictos entre sectores y actividades; entre otros problemas.
Estas negativas expresiones físico-espaciales del desarrollo son correlato –reflejo y causa– de la descoordinación, la sobreposición, los conflictos y/o los vacíos de la gestión pública en sus distintos ámbitos y sectores: entre organismos públicos sectoriales; entre distintos niveles administrativos; entre el sector público y el privado; entre habitantes locales y habitantes externos que tienen intereses sobre un mismo territorio. Desde un punto de vista teórico-metodológico, hay ausencia de una herramienta de ordenación territorial que integre, en un mismo cuerpo instrumental, elementos que faciliten alcanzar metas de desarrollo sustentable. No existe, en efecto, una herramienta que articule al mismo tiempo y de manera sistémica, elementos físico-geográfico-espaciales del territorio, con elementos socioculturales y económicos. Falta un instrumento que oriente la realización del análisis, la proyección y posterior gestión de un modelo territorial deseado, en un marco jurídico e institucional acorde.
El Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT)1, es un método concreto para realizar ordenamiento a nivel regional. Se trata de un instrumento de mayor amplitud y generalización que los de planificación sectorial vigentes y a una escala que posibilitará orientar y compatibilizar los mismos –entre ellos–. El PROT es definido como un método que posibilita la espacialización de los objetivos económicos, sociales, culturales y ecológicos de la sociedad, todos los cuales están contenidos en las Estrategias de Desarrollo Regional (EDR). En cuanto plan, con un horizonte temporal de mediano plazo –10 años–, estará mucho más cerca de la práctica planificadora y de la toma de decisiones políticas que del análisis científico-técnico del territorio. Deberá identificar las limitantes y potencialidades del territorio con objetivos de desarrollo sustentable, en el entendido que las políticas sectoriales no han demostrado ser suficientes para abordar los complejos problemas del ordenamiento de los usos del territorio. Más que un instrumento restrictivo, se trata entonces de un instrumento orientador de usos que, en una etapa posterior y de gestión, posibilitará evaluar la compatibilidad entre éstos –y entre ellos y la sustentabilidad ambiental–, con el objeto de establecer condiciones de actuación, uso e intervención, en virtud de los diferentes intereses por el uso del territorio. Todo esto se llevará a cabo en el marco de procesos adecuadamente informados y que incorporen la participación pública y privada, tanto en la definición de un modelo de ordenamiento deseado, como en el proceso de gestión territorial y de proyectos. Como instrumento de acción pública, el PROT integra las visiones sectoriales –horizontales, verticales y de interdependencia–, esto es los distintos componentes de análisis que tienen impactos sobre el territorio regional–estos son: componente de análisis rural, el componente de análisis urbano; el componente de análisis costero; y el componente de análisis de cuencas hidrográficas–, y los diferentes niveles de gobierno que comparten responsabilidades sobre el mismo. Luego, el Plan asume que el ordenamiento territorial es un tema de carácter transversal que requiere una mirada integral.
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